قوه مقننه در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران

قوه مقننه در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران

عباس نیكزاد(1)

چكیده:

بر اساس اصل 57 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه، قواى حاكم در جمهورى اسلامى ایران هستند كه البته زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت و مستقل از یكدیگر مى‏باشند. در این نوشتار نگاهى داریم به «قوه مقننه» در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و اختیارات و وظایف این قوّه را بررسى خواهیم كرد.

بر اساس اصل 57 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، «قواى حاكم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه كه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت، بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردند. این قوا مستقل از یكدیگرند.»

بر اساس اصل 58 قانون اساسى، «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شوراى اسلامى است كه اعضاى آن را نمایندگان منتخب مردم تشكیل مى‏دهند.»

فصل ششم قانون اساسى، مربوط به قوه مقننه و مجلس است. مجلس، مهمترین ركن تصمیم‏گیرى در جمهورى اسلامى ایران است.

بر اساس اصل 59، طریقه دیگرى نیز براى اعمال قوه مقننه وجود دارد. در این اصل آمده است: «در مسایل بسیار مهم اقتصادى، سیاسى، اجتماعى و فرهنگى، ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه‏پرسى و مراجعه مستقیم به آراى مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراى عمومى باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.»

بر اساس قانون همه‏پرسى: «همه‏پرسى، به پیشنهاد رئیس جمهورى یا یكصد نفر از نمایندگان مجلس شوراى اسلامى و تصویب 32 مجموع نمایندگان صورت خواهد گرفت.»(2)
«این مصوبه، همانند سایر مصوبات باید به شوراى نگهبان براى اظهارنظر فرستاده شود.»(3)

«نظارت بر همه‏پرسى به عهده شوراى نگهبان است.»(4)

در ارتباط با اصل 58 (اعمال قوه مقننه از طریق مجلس) دو نكته قابل ذكر است:

1- هرچند امر قانونگذارى در جمهورى اسلامى ایران از طریق مجلس است، اما معنایش این نیست كه مصوبات مجلس به تنهایى داراى اعتبار است و براى رسمیت و قانونیت یافتن آنها نیازى به تأیید هیچ مركز و نهادى نیست. بنابراین، اگر بر اساس اصل 72، 91، 94 و 112، براى قانونى شدن مصوبات مجلس، نظر تأییدى شوراى نگهبانى و در پاره‏اى از موارد، مجمع تشخیص مصلحت نظام لازم شمرده شده است، منافاتى با اصل مزبور (58) ندارد.

2- مرجع قانونگذارى بودن مجلس، منافاتى با محدود بودن حق قانونگذارى آن ندارد. به تعبیر دیگر، هرچند مجلس، حق قانونگذارى دارد، اما بر اساس قانون اساسى، در برخى از زمینه‏ها حق قانونگذارى ندارد. در اصل 71 آمده است: «مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مى‏تواند قانون وضع كند».

حق قانونگذارى مجلس از دو جهت محدود است؛ یكى این‏كه نمى‏تواند قوانینى وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمى كشور یا قانون اساسى مغایرت داشته باشد.(5) دیگر این‏كه سیاست‏گذارى و برنامه‏ریزى در پاره‏اى از زمینه‏ها، بر اساس قانون اساسى، به نهادهاى خاصى واگذار شده است؛ به برخى از این موارد، اشاره مى‏شود:

الف) بر اساس بند 1 اصل 110، تعیین سیاستهاى كلى نظام جمهورى اسلامى ایران، از وظایف و اختیارات مقام رهبرى قلمداد شده است و نیز بر اساس بند 7 و 8 همین اصل، تصمیم‏گیرى در زمینه حل اختلاف و تنظیم روابط قواى سه‏گانه و نیز حل معضلات نظام، جزء وظایف و اختیارات مقام رهبرى به حساب آمده است. بنابراین، در این موارد، مجلس حق قانونگذارى ندارد و رأى و نظر مقام رهبرى بر همگان - حتى بر مجلس شوراى اسلامى - نافذ و الزامى است.

ب) در اصل 108 چنین آمده است:

«قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، كیفیت انتخاب آنها و آیین‏نامه داخلى جلسات آنان براى نخستین دوره باید به وسیله فقهاى اولین شوراى نگهبان تهیه و بااكثریت آراى آنان تصویب شود و به تصویب نهایى رهبر انقلاب برسد. از آن پس، هرگونه تغییر و تجدیدنظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان، در صلاحیت خود آنان است.» بنابراین، مجلس نمى‏تواند در این موارد قانونگذارى كند.

ج) در ذیل اصل 112 آمده است: «مقررات مربوط به مجمع (مجمع تشخیص مصلحت نظام) توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبرى خواهد رسید.» بنابراین، مجلس نمى‏تواند در ارتباط با مقررات مجمع تشخیص مصلحت نظام، قانونگذارى كند.

د) بر اساس اصل 176 قانون اساسى، تعیین سیاستهاى دفاعى - امنیتى كشور، در محدوده سیاستهاى كلى تعیین‏شده از طرف مقام رهبرى و هماهنگ نمودن فعالیتهاى سیاسى، اطلاعاتى، اجتماعى، فرهنگى و اقتصادى در ارتباط با تدابیر كلى دفاعى - امنیتى و بهره‏گیرى از امكانات مادى و معنوى كشور براى مقابله با تهدیدهاى داخلى و خارجى، از وظایف و اختیارات شوراى عالى امنیت ملى كشور است كه پس از تصویب از جانب این شورا و تأیید آنها از جانب مقام رهبرى، بر همگان - حتى بر نمایندگان مجلس - الزامى است.

ه) بر اساس اصل 177 قانون اساسى، تصمیم‏گیرى براى بازنگرى قانون اساسى و نیز اصلاح و تتمیم آن از اختیارات مقام رهبرى و مجمع تشخیص مصلحت نظام و شوراى مخصوص بازنگرى قانون اساسى است و از محدوده اختیارات مجلس شوراى اسلامى خارج است.

و) بر اساس ولایت مطلقه و اختیارات ویژه رهبرى، اگر مقام رهبرى، گروهى را عهده‏دار سیاست‏گذارى و برنامه‏ریزى در زمینه خاصى قرار دهند - چنان كه شوراى عالى انقلاب فرهنگى را عهده‏دار سیاست‏گذارى در زمینه علمى و فرهنگى كشور قرار داده‏اند -، آن مجمع مى‏تواند در آن زمینه سیاست‏گذارى كند و مصوبات آنها بر همگان، حتى بر نمایندگان مجلس، الزامى است.

امام خمینى رحمه‏الله در پاسخ به تقاضاى رئیس جمهورى وقت در سال 1363 كه خواستار اعتبار مصوبات این شورا در حد قانون بود فرموده‏اند: «باید به مصوبات این شورا ترتیب آثار داده شود.»(6)
شرایط انتخاب‏كنندگان و انتخاب‏شوندگان و تعداد نمایندگان مجلس

در اصل 62 قانون اساسى آمده است: «مجلس شوراى اسلامى از نمایندگان ملت كه بطور مستقیم و با رأى مخفى انتخاب مى‏شوند، تشكیل مى‏گردد. شرایط انتخاب‏كنندگان و انتخاب‏شوندگان و كیفیت انتخابات را قانون معین خواهد كرد.»

بر اساس این اصل، شرایط انتخاب‏شوندگان، به قانون عادى مجلس واگذار شده است، لكن با توجه به وظایف و اختیارات فراوانى كه در قانون اساسى براى نمایندگان مجلس منظور شده است، مجلس نمى‏تواند شرایطى همچون اعتقاد و التزام عملى به اسلام و مبانى نظام و تعهد و امانتدارى و نداشتن سوابق سوء و... را نادیده بگیرد؛ زیرا سپردن این همه اختیارات و وظایف به افرادى كه در واقع، نوعى ولایت بر سرنوشت و جان و مال مردم است، بدون صلاحیتهاى لازم، غیرمشروع است.

در قانون انتخابات مجلس (مصوب 7/9/1378) و اصلاحات بعدى آن نیز در ارتباط با شرایط نامزدى نمایندگى مجلس آمده است:

«انتخاب‏شوندگان باید داراى تابعیت اصلى ایران، معتقد و ملتزم عملى به اسلام و نظام جمهورى اسلامى، وفادار به قانون اساسى و اصل ولایت فقیه، داراى حداقل مدرك فوق دیپلم، عدم سوء شهرت در حوزه انتخابیه و داراى سلامت جسمى در حد برخوردارى از نعمت بینایى، شنوایى و گویایى بوده و بین 30 تا 75 سال سن داشته باشند.

داوطلبان نمایندگى اقلیتهاى دینى، از شرایط اعتقاد به اسلام، مستثنا بوده و باید در دین خود ثابت‏العقیده باشند.»

همچنین بر اساس همین قانون، وابستگان مؤثر در تحكیم رژیم سابق، ملاّكین اراضى موات، وابستگان و گردانندگان احزاب و تشكیلات غیرقانونى، فراماسونرى، نمایندگان مجالس و انجمنهاى محلى رژیم گذشته، مجرمین علیه نظام جمهورى اسلامى، محكومین به حدود شرعى، محجورین، مشهورین و متجاهرین به فساد و فسق و فجور و قاچاقچیان و معتادین به مواد مخدر، كلاً از انتخاب شدن محرومند.(7)
بر اساس قانون انتخابات، مقامات عالى قوه مجریه و قضائیه و معاونین و مشاورین آنها، اعضاى شوراى نگهبان، شاغلین نیروهاى مسلح و وزارت اطلاعات، استانداران، فرمانداران، بخشداران و معاونان و مشاوران آنها در سراسر كشور، ائمه جمعه، رؤسا و مقامات عالى محلى و اعضاى هیأت مدیره و مدیرعامل مؤسسات دولتى و وابسته به دولت در حوزه مأموریت خود، به واسطه شغل و مقامى كه دارند، از حق انتخاب شدن محرومند، مگر آن‏كه سه ماه قبل از ثبت‏نام از سِمَت خود استعفا كرده باشند و در آن پست شاغل نباشند.

بر اساس قانون انتخابات، انتخاب‏كنندگان باید داراى تابعیت جمهورى اسلامى ایران، 15 سال تمام و عاقل باشند.(8)
در مورد تعداد نمایندگان مجلس شوراى اسلامى در اصل 64 آمده است: «عده نمایندگان مجلس شوراى اسلامى دویست و هفتاد نفر است و از تاریخ همه‏پرسى سال یكهزار و سید و شصت و هشت هجرى شمسى، پس از هر ده سال، با درنظر گرفتن عوامل انسانى، سیاسى، جغرافیایى و نظایر آنها، حداكثر بیست نفر نماینده مى‏تواند اضافه شود. زرتشتیان، كلیمیان هر كدام یك نماینده و مسیحیان و آشورى و كلدانى مجموعا یك نماینده و مسیحیان ارمنى جنوب و شمال، هر كدام یك نماینده انتخاب مى‏كنند....»

ضمنا، بر اساس اصل 63، دوره نمایندگى مجلس، چهار سال است. انتخابات هر دوره باید پیش از پایان دوره قبل برگزار شود؛ به طورى كه كشور در هیچ زمان بدون مجلس نباشد.
كیفیت جلسات و مذاكرات مجلس

بر اساس اصل 65، مجلس با حضور 32 مجموع نمایندگان رسمیت مى‏یابد و در نخستین جلسه، كلیه نمایندگان حاضر باید طبق اصل 67، سوگند یاد كنند و كسانى كه در جلسه نخست شركت ندارند باید در اولین جلسه‏اى كه حضور پیدا مى‏كنند، مراسم سوگند را به جاى آورند. بر اساس اصل 69، مذاكرات مجلس شوراى اسلامى باید علنى باشد و گزارش كامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمى، براى اطلاع عموم منتشر شود و در شرایط اضطرارى، در صورتى كه رعایت امنیت كشور ایجاب كند، به تقاضاى رئیس‏جمهور یا یكى از وزرا یا ده نفر از نمایندگان، جلسه غیرعلنى تشكیل مى‏شود. مصوبات جلسه غیرعلنى در صورتى معتبر است كه با حضور شوراى نگهبان، به تصویب سه‏چهارم مجموع نمایندگان برسد. گزارش و مصوبات این جلسات باید پس از برطرف شدن شرایط اضطرارى، براى اطلاع عموم منتشر گردد.

بر اساس اصل 70، رئیس‏جمهور و معاونان او و وزیران، به اجتماع یا به انفراد، حق شركت در جلسات علنى مجلس را دارند و مى‏توانند مشاوران خود را همراه داشته باشند و در صورتى كه نمایندگان لازم بدانند، وزرا مكلف به حضورند و هرگاه تقاضا كنند، مطالبشان استماع مى‏شود.
وظایف و اختیارات مجلس شوراى اسلامى

مجلس شوراى اسلامى، داراى اختیارات و وظایف سنگین و گسترده‏اى است. اصول متعدد قانون اساسى در فصل ششم، مربوط به همین موضوع است. مهمترین وظایف و اختیارات مجلس به شرح زیر است:

1- مهمترین و اصلى‏ترین وظیفه مجلس شوراى اسلامى، وظیفه قانونگذارى است. مجلس در هر زمینه‏اى كه لازم ببیند، مى‏تواند قانون وضع كند. در اصل 71 آمده است: «مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مى‏تواند قانون وضع كند.»

بر اساس اصل 85، مجلس نمى‏تواند حق قانونگذارى را به شخص یا هیأتى واگذار نماید. (مگر در موارد ضرورى كه مجلس مى‏تواند اختیار وضع بعضى از قوانین را با شروطى، به كمیسیونهاى داخلى واگذار نماید.)

2- حقِ دادن طرحهاى قانونى و بررسى آنها و نیز حق بررسى لوایح دولتى.

در اصل 74 آمده است: «لوایح قانونى، پس از تصویب هیأت وزیران، به مجلس تقدیم مى‏شود و طرحهاى قانونى، به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان، در مجلس شوراى اسلامى قابل طرح است.»

ضمنا، بر اساس اصل 158، تهیه لوایح قضایى، بر عهده رئیس قوه قضاییه است. رئیس قوه قضائیه، لوایح قضایى را به هیأت دولت مى‏دهد و پس از تصویب در هیأت دولت، به مجلس ارسال مى‏گردد.

طرحها و لوایح، پس از اعلام وصول در مجلس براى رسیدگى و اصلاح و تكمیل به كمیسیون مربوط فرستاده مى‏شوند تا پس از رسیدگى كمیسیون و توافق هیأت رئیسه و كمیسیون در نوبت خود، براى مذاكره در كلیات (شور اول) به مجلس و جلسه علنى آن آورده شود و پس از تصویب كلیات، مجددا به كمیسیون مربوطه رفته و ضمن رسیدگى به اصلاحات و پیشنهادات نمایندگان، دوباره براى تصویب جزئیات آن به مجلس آورده مى‏شود. در این مرحله، تكلیف طرح یا لایحه مزبور معلوم خواهد شد.

بر اساس اصل 97، طرح یا لایحه مى‏تواند با قید فوریت به مجلس ارائه شود. بر اساس آیین‏نامه داخلى مجلس، طرحها و یا لوایح فورى سه‏گونه‏اند؛ یك‏فوریتى، دوفوریتى و سه‏فوریتى.

طرحها و لوایح یك‏فوریتى، پس از تصویب یك فوریت آنها در مجلس، به كمیسیون مربوط ارجاع مى‏شود و بدون نوبت، مورد رسیدگى قرار مى‏گیرد و به محض وصول گزارش كمیسیون به مجلس، در دستور كار مجلس قرار مى‏گیرد و در همان جلسه اول، تكلیف آن مشخص مى‏گردد.

طرحهاولوایح دوفوریتى، پس‏از تصویب‏دوفوریت‏آنهادرمجلس، بلافاصله چاپ و تكثیر شده و میان نمایندگان توزیع مى‏گردند؛ سپس، بدون ارجاع به كمیسیون باید پس از 24ساعت،درمجلس‏مطرح‏شوند.

طرحها و لوایح سه فوریتى، پس از تصویب سه فوریت آنها، در همان جلسه مورد بحث و بررسى قرار گرفته و تنها با تصویب 3/2 اعضاى حاضر، معتبر خواهد بود. ضمنا، طرحهاى سه فوریتى، مخصوص موارد اضطرارى و حساس است.

3- وضع آیین‏نامه داخلى مجلس كه شیوه كار مجلس را مشخص كند و نقش اساسى در همه كارهاى نمایندگان دارد.(اصل 65)

4- حق تصویب رجوع به همه‏پرسى در مسائل بسیار مهم اقتصادى، سیاسى، اجتماعى و فرهنگى. (اصل 59)

5- وضع هر نوع مالیات و نیز تعیین موارد معافیت و بخشودگى و تخفیف مالیاتى. (اصل 51)

6- تصویب بودجه سالانه كشور كه به صورت لایحه، از جانب دولت تهیه مى‏گردد.(اصل 52)

7- دیوان محاسبات كشور كه داراى اختیارات مهمى است، زیر نظر مجلس شوراى اسلامى است.(اصل 52 و 53)

8- تصویب توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامى كشور در بخشى از كشور و یا تمامى آن، براى مدت معین با شرایط مذكور در اصل 68.

9- شرح و تفسیر قوانین عادى. (اصل 73)

10- حق تحقیق و تفحص در تمام امور كشور. (اصل 76)

11- تصویب عهدنامه‏ها، مقاوله‏نامه‏ها، قراردادها و موافقت‏نامه‏هاى بین‏المللى. (اصل 77)

12- تصویب هرگونه تغییر در خطوط مرزى به‏صورت اصلاحات‏جزئى،بارعایت‏مصالح‏و...(اصل78)

13- تصویب برقرارى حكومت نظامى در حالت جنگ و شرایط اضطرارى و... (اصل 79)

14- گرفتن و یا دادن وام و یا كمكهاى بدون عوض داخلى و خارجى از طرف دولت باید به تصویب مجلس برسد. (اصل 80)

15- تصویب استخدام كارشناسان خارجى در موارد ضرورى. (اصل 82)

16- تصویب انتقال بناها و اموال دولتى كه از نفایس ملى باشد، به غیر. (اصل 83)

17- هر نماینده در برابر تمام ملت مسؤول است و حق دارد در همه مسائل داخلى و خارجى كشور اظهارنظر نماید. (اصل 84)

18- مجلس حق دارد تصویب دائمى اساسنامه سازمانها، شركتها، مؤسسات دولتى یا وابسته به دولت را با رعایت اصل 72، به كمیسیونهاى ذى‏ربط و یا به دولت واگذار نماید.(اصل 85)

19- دادن رأى اعتماد به هیأت وزیران. (اصل 87)

20- حق سؤال 41 نمایندگان از رئیس‏جمهور و حق سؤال هر یك از نمایندگان از وزرا درباره وظایف آنها. پس از طرح سؤال، رئیس‏جمهور موظف است حداكثر تا یك ماه و وزیر تا ده روز جهت پاسخ به سؤال، در مجلس حاضر شود. (اصل 88)

21- استیضاح هیئت وزیران یا هر یك از وزرا. در صورتى استیضاح در مجلس قابل طرح است كه حداقل به امضاى ده نفر از نمایندگان برسد. (اصل 89)

22- استیضاح رئیس‏جمهور. در صورتى استیضاح رئیس‏جمهور قابل طرح در مجلس است كه حداقل به امضاء31 نمایندگان رسیده باشد. در صورتى كه پس از بیانات نمایندگان مخالف و موافق و پاسخ رئیس‏جمهور، اكثریت 32 كل نمایندگان به عدم كفایت رئیس‏جمهور رأى دادند، مراتب جهت اجراى بند 10 اصل یكصد و دهم، به اطلاع مقام رهبرى مى‏رسد.(اصل 89)

23- رسیدگى به شكایات وارده درباره طرز كار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه. در اصل 90 آمده است:

«هركس شكایتى از طرز كار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه داشته باشد، مى‏تواند شكایت خود را كتبا به مجلس شوراى اسلامى عرضه كند. مجلس موظف است به این شكایات رسیدگى كند و پاسخ كافى دهد و در مواردى كه شكایت، به قوه مجریه یا قوه قضائیه مربوط است، رسیدگى كند و پاسخ كافى از آنها بخواهد و در مدت مناسب، نتیجه را اعلام نماید و در مواردى كه مربوط به عموم باشد، به اطلاع عامه برساند.

24- انتخاب شش نفر از حقوقدانهاى شوراى نگهبان پس از پیشنهاد رئیس قوه قضائیه.

25- انتخاب دو عضو از شش عضو شوراى نظارت بر صدا و سیما.

26- انتخاب ده نفر به عنوان اعضاى شوراى بازنگرى در قانون اساسى.

27- صلح دعاوى راجع به اموال عمومى و دولتى یا ارجاع آن به داورى در مواردى كه طرف دعوا خارجى باشد و نیز در موارد مهم داخلى، منوط به تصویب مجلس است.(اصل 139)

اختیارات جزئى دیگرى نیز براى مجلس شوراى اسلامى در قانون اساسى منظور شده است كه از ذكر آنها خوددارى مى‏گردد.
مصونیت پارلمانى

جالب این است كه نمایندگان مجلس با داشتن این همه وظایف و اختیارات، بر اساس قانون اساسى از نوعى مصونیت پارلمانى نیز برخوردارند. در اصل 86 قانون اساسى آمده است:

«نمایندگان مجلس در مقام ایفاى وظایف نمایندگى در اظهارنظر و رأى خود، كاملاً آزادند و نمى‏توان آنها را به سبب نظراتى كه در مجلس اظهار كرده‏اند یا آرایى كه در مقام ایفاى وظایف نمایندگى خود داده‏اند، تعقیب كرد.»

در ارتباط با این اصل، تذكر دو نكته ضرورى است:

الف) مصونیت بالا براى نمایندگان مجلس در صورتى است كه رأى و اظهارنظر آنها در داخل مجلس و در ارتباط با كار نمایندگى آنها باشد و یا اگر در خارج از مجلس است، در مقام ایفاى وظایف نمایندگى باشد؛ مثلاً در مأموریتهاى رسمى از طرف مجلس یا كمیسیون در داخل یا خارج كشور، نظرى ابراز كرده و یا رأیى داده باشد. بنابراین، اگر اظهارنظر در داخل مجلس، جنبه خصوصى و غیرپارلمانى پیدا كند و یا این‏كه نماینده‏اى در جلسه خصوصى یا عمومى خارج از مجلس، اظهارنظر یا سخنرانى كند و یا در اجتماعات و گروه‏هایى كه ربطى با مجلس و كار نمایندگى ندارد، به دلیل عضویت در آنها رأى دهد، مشمول مصونیت بالا نیست.

ب) ایفاى وظایف نمایندگى در اظهارنظر و رأى، نباید بهانه‏اى براى تضییع حقوق مردم و وارد كردن لطمه بر حیثیت و شؤون مادى و معنوى اشخاص (نظیر فحاشى، هتك حرمت، تهمت، افشاى اسرار خصوصى افراد و...) و یا ترغیب عمومى به بى‏نظمى و آشوب (نظیر اعتصاب و راهپیمایى و...) باشد. بدیهى است، در صورت عدم رعایت این امر، میان نمایندگان و سایر شهروندان، تفاوتى در اعمال قانون نخواهد بود و مى‏توان آنها را مورد تعقیب قرار داد.

دلیل وجود این «قید» در مصونیت نمایندگان، اولاً ذیل اصل چهارم قانون اساسى است. در آنجا آمده است كه:

«كلیه قوانین و مقررات... باید بر اساس موازین اسلامى باشد؛ این اصل، بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسى و قوانین و مقررات دیگر حاكم است و تشخیص این امر، به عهده فقهاى شوراى نگهبان است.»

با عنایت به این‏كه مصونیت نمایندگان در صورتهاى مزبور (تضییع حقوق مردم و یا ترغیب عمومى به بى‏نظمى)، خلاف احكام مسلم اسلام است، قهرا به فرض این‏كه اصل 86، عموم و یا اطلاقى دال بر مصونیت نمایندگان داشته باشد، باید به خاطر ذیل اصل 4، از آن صرف‏نظر كرد.

از این گذشته، مصونیت نمایندگان در بسیارى از صورتهاى بالا، خلاف اصل 34 مى‏باشد.

این اصل چنین است: «دادخواهى، حق مسلم هر فرد است و هر كس مى‏تواند به منظور دادخواهى، به دادگاه‏هاى صالح رجوع نماید... و هیچ كس را نمى‏توان از دادگاهى كه به موجب قانون، حق مراجعه به آن را دارد، منع كرد.»

بر اساس این اصل، اگر فرد و یا جمع و گروهى از جانب نماینده‏اى مورد هتك حرمت، تهمت، فحاشى و افشاى اسرار خصوصى واقع شوند، مى‏توانند جهت دادخواهى، به دادگاه‏هاى صالح رجوع كنند و دادگاه هم موظف است به دادخواهى آنها ترتیب اثر دهد و نماینده مزبور را مورد تعقیب و پیگرد قرار دهد.

از این گذشته، به نظر مى‏رسد كه اصل 86 در موارد مزبور، اطلاق و عموم ندارد؛ یعنى شامل این‏گونه موارد نمى‏شود؛ زیرا آن‏چه كه در اصل مزبور آمده است، آزادى اظهارنظر و رأى در مقام ایفاى وظایف نمایندگى است و فحاشى و تهمت و یا افشاى اسرار خصوصى و یا دعوت به آشوب و یا افشاى اسرار اطلاعاتى نظام، نه اظهار نظر و رأى است و نه ایفاى وظایف نمایندگى.

در ماده 76 آیین‏نامه داخلى مجلس آمده است: «چنانچه به تشخیص هیأت رئیسه، نماینده‏اى در سخنان خود در جلسه علنى، به كسى نسبت ناروا داده و یا هتك حرمت نماید، فرد مزبور مى‏تواند در دفاع از خود، به صورت مكتوب، به اتهام وارده پاسخ گوید. پاسخ ارسالى در صورتى كه بیش از دو برابر اصل مطلب اظهار شده نبوده و متضمن توهین و افترا نباشد، در اولین فرصت، در جلسه علنى قرائت خواهد شد.»

در ماده 77 آیین‏نامه آمده است: «اگر در ضمن مذاكره، صریحا یا تلویحا نسبت سوئى به یكى از نمایندگان داده شود یا عقیده و اظهارنظر او را بر خلاف جلوه دهند و نماینده مذكور در ردّ آن نسبت به رفع اشتباه در همان جلسه یا در جلسه بعد، اجازه نطق بخواهد، بدون رعایت نوبت تا ده دقیقه اجازه نطق داده مى‏شود.»

هرچند در این دو ماده از آیین‏نامه، تا حدودى حقوق افرادى كه مورد تعرض نماینده مجلس قرار مى‏گیرند، تأمین شده است، اما كافى نیست؛ زیرا اولاً حق دادخواهى را كه یك حق مسلم شرعى و قانونى است، با استناد به این مواد آیین‏نامه، نمى‏توان از افراد سلب كرد. ثانیا، گاهى تخلف نماینده، مربوط به حقوق عمومى است (مانند دعوت به اغتشاش و آشوب و افشاى اسرار اطلاعاتى نظام) در این‏گونه موارد، فردى مورد تعرض واقع نشده است كه با استناد به مواد مزبور آیین‏نامه بخواهد به دفاع از خویش بپردازد. در این‏گونه موارد، مدعى‏العموم مى‏تواند دادخواهى كند و نماینده را مورد تعقیب قرار دهد.

جالب این است كه مصونیت قضایى نمایندگان مجلس، در بسیارى از كشورها نیز عام و مطلق نیست. مثلاً در قانون اساسى 1949 آلمان فدرال، مصونیت پارلمانى، در موارد تهمت، افترا و توهین جارى نیست، حتى اگر در قالب وظایف قانونى نماینده باشد. در كشورهاى دانمارك و ایسلند، حتى مى‏توان از نمایندگان، در صورت موافقت پارلمان، بازخواست كرده، اصل مسؤولیت را جارى نمود. در فنلاند و سوئد، در صورتى كه 65 نمایندگان، رأى موافق دهند، مى‏توان از نماینده سلب مصونیت كرد. در كانادا و استرالیا، با این استدلال كه اگر حقوق عمومى، بى‏كم و كاست در خصوص همه شهروندان اعمال شود، حقوق نمایندگان نیز در آن چهارچوب حفظ خواهد شد. اصل تعرض‏ناپذیرى (مصونیت نماینده در برابر آیین دادرسى جزایى) را نپذیرفته‏اند. در بریتانیا، اصل تعرض‏ناپذیرى، جلوى اجراى عدالت كیفرى را نمى‏گیرد و نماینده، در صورت ارتكاب جرم، همانند سایرین، مورد تعقیب و كیفر واقع مى‏شود. در قوانین ایالات متحده آمریكا، ایرلند و فیلیپین، در مورد جرایمى مانند خیانت، جنایت یا لطمه زدن به نظم عمومى، آزادى نمایندگان تضمین نشده است. در نروژ و سیلان و غنا، بازداشت نماینده، با اجازه رئیس مجلس صورت مى‏گیرد. در سوئد، یك قاضى بازنشسته مى‏تواند لزوم بازداشت نماینده را حكم كند.(9)
كمیت آرا و كیفیت اخذ رأى

مصوبات مجلس با رأى موافق اكثریت مطلق (بیش از نصف نمایندگان) حاضرین معتبر است، مگر در مواردى كه در قانون اساسى و آیین‏نامه مجلس، نصاب دیگرى معین شده باشد.(10)
انتخاب رئیس مجلس و اعضاى حقوقدان شوراى نگهبان و رأى اعتماد به دولت و تصویب اعتبارنامه نمایندگان و نظایر آن، با اكثریت مطلق حاضران صورت مى‏گیرد.(11)

كلیه انتخاباتى كه در مجلس و كمیسیونها و شعب به عمل مى‏آید، اعم از این‏كه فردى یا جمعى باشد - به استثناى انتخاب رئیس، اعضاى حقوقدان شوراى نگهبان كه با اكثریت مطلق انتخاب مى‏شوند و موارد دیگرى كه حد نصاب دیگرى براى آن تعیین شده - با رأى اكثریت نسبى است.(12)

در قانون اساسى و آیین‏نامه داخلى مجلس در مواردى، اكثریت خاص پیش‏بینى شده است:

1- اكثریت دو سوم مجموع نمایندگان:

الف) تصویب درخواست مراجعه به آراى عمومى(13)
ب) تصویب عدم كفایت سیاسى رئیس جمهور(14)

2- اكثریت دوسوم حاضران:

الف) تصویب آیین‏نامه داخلى مجلس(15)
ب) تصویب تشكیل جلسه غیرعلنى مجلس(16)

ج) تصویب تقاضاى رأى دو و سه فوریت(17)

3- اكثریت سه چهارم مجموع نمایندگان:

الف: تصویب توقف انتخابات مناطق اشغال شده كشور(18)
ب: اعتبار مصوبات جلسات غیرعلنى مجلس(19)

4- اكثریت چهارپنجم كه مربوط به تصویب تغییر خطوط مرزى كشور مى‏باشد.(20)

در مورد كیفیت اخذ رأى، هرچند كه ملاك اصلى براى اتخاذ تصمیم، اكثریت آرا مى‏باشد، اما كیفیت رأى‏گیرى در جاى خود از اهمیت قابل توجهى برخوردار است. رأى ممكن است علنى و یا مخفى باشد. خصیصه رأى علنى در این است كه دیدگاه و گرایش هر نماینده را براى همگان آشكار مى‏سازد و خصیصه رأى مخفى در آن است كه هر نماینده، بدون هرگونه پروا و ملاحظه كارى، رأى واقعى و مستقل خود را به دور از انظار و در مجموعه آرا اعمال مى‏نماید.

در صورتى كه اخذ رأى در ارتباط با اشخاص باشد (نظیر رأى اعتماد و یا عدم اعتماد به وزرا)، رأى مخفى مناسبتر به نظر مى‏رسد؛ زیرا هرگونه ارتباط نماینده رأى‏دهنده با مقام رأى‏گیرنده مى‏تواند نماینده را در برخى محذورات قرار دهد و به استقلال او لطمه وارد سازد. اما چنانچه اخذ رأى در ارتباط با اشخاص نباشد (ماند تقنین)، رأى علنى بدون اشكال به نظر مى‏رسد.

ماده 21 آیین‏نامه داخلى مجلس، به سه طریق اخذ رأى (با دستگاه الكترونیكى، علنى با ورقه و مخفى با ورقه) اشاره كرده و در مواد بعد، موارد بكارگیرى این طرق را مشخص نموده است:

1- رأى با دستگاه الكترونیكى: «هیأت رئیسه مجلس موظف است مجلس را به وسایل پیشرفته الكترونیكى مجهز نماید تا شمارش عده حاضران در مجلس و اعلام رأى مخالف، موافق و ممتنع، با وسایل مذكور، ممكن و میسر گردد و نتیجتا، آرا را در معرض دید نمایندگان قرار دهد. در موارد نقص فنى دستگاه‏ها، حداكثر براى یك هفته، رأى‏گیرى با قیام و قعود یا طریق دیگر انجام خواهد شد. تمدید این مهلت، با تصویب مجلس خواهد بود.»(21)
2- رأى علنى با ورقه: «هرگاه حداقل ده نفر از نمایندگان به جاى استفاده از دستگاه الكترونیكى و یا قیام و قعود، رأى علنى با ورقه را تقاضا نمایند، ابتدائا بدون بحث نسبت به درخواست، رأى‏گیرى بعمل مى‏آید و در صورت تصویب درخواست، اصل موضوع با ورقه و به طور علنى به رأى گذاشته مى‏شود.»(22)

«در رأى علنى با ورقه هر نماینده داراى سه نوع كارت سفید، كبود و زرد است كه اسم آن نماینده روى كارتها چاپ شده است. كارت سفید علامت قبول، كارت كبود علامت ردّ و كارت زرد علامت امتناع است. هنگام اخذ رأى علنى با ورقه، نمایندگان، كارت سفید یا كبود و یا زرد خودشان را با نظارت منشیان در گلدانها مى‏ریزند. نمایندگانى كه رأى ندهند و یا بعد از اعلام اخذ رأى از تالار جلسه خارج شوند، ممتنع محسوب مى‏شوند. اسامى موافقین، مخالفین و ممتنعین و كسانى كه در رأى شركت نكرده و یا بعد از اعلام اخذ رأى از تالار جلسه خارج شده‏اند، بدون این‏كه در جلسه قرائت شود، در صورت مشروح مذاكرات مجلس ثبت مى‏گردد.»(23)

3- رأى مخفى با ورقه: در موارد زیر، اخذ رأى مخفى با ورقه الزامى است:

الف) انتخاب اعضاى هیأت رئیسه، حقوقدان شوراى نگهبان، نمایندگان مجلس در نهادها و هیأتها، مجامع و شوراها و سایر انتخابات راجع به اشخاص.

ب) انتخابات داخلى شعب و كمیسیونها

ج) رأى اعتماد و عدم اعتماد به وزیران و هیأت وزیران و رأى عدم كفایت به رئیس‏جمهور

د) رأى نسبت به اعتبارنامه نمایندگان(24)
مجلس قانونگذارى در كشورهاى دیگر

در تعدادى از كشورها، قوه مقننه مركب از دو مجلس است و در تعدادى دیگر همانند ایران، قوه مقننه تنها داراى یك مجلس است.

معمولاً كشورهاى فدرال مانند آمریكا، سوئیس، آلمان، اتریش و هندوستان، داراى نظام دو مجلسى هستند. برخى از كشورهاى غیرفدرال (تكبافت یا بسیط) مانند انگلستان، سوئد، نروژ، ایسلند و فرانسه نیز داراى نظام دومجلسى هستند. بر اساس قانون اساسى مشروطه، ایران نیز داراى نظام دو مجلسى بوده است.

در بسیارى از كشورهاى غیرفدرال، نظام تك‏مجلسى پذیرفته شده است كه از آن جمله مى‏توان ایران، مصر، لبنان، لوگزامبورگ، یونان، غنا، سنگال، سیرالئون، افریقاى مركزى و... را نام برد. اكثر كشورهاى كمونیستى سابق نظیر آلبانى، بلغارستان، مجارستان، لهستان و رومانى نیز داراى نظام تك‏مجلسى بوده‏اند.

در پایان، درباره نظام پارلمانى برخى از كشورها به توضیح مختصر بسنده مى‏كنیم:

ایالات متحده آمریكا: كنگره آمریكا مركب از دو مجلس است؛ مجلس نمایندگان و مجلس سنا. تعداد نمایندگان مجلس نمایندگان به تناسب جمعیت ایالات تعیین مى‏شود. لذا نیویورك و كالیفرنیا با جمعیتهاى قابل توجه خود از ایالاتى نظیر آلاسكا و وایومنیگ كه كم‏جمعیت مى‏باشند، داراى نمایندگان بیشترند. در حالى كه در مجلس سنا، هر یك از ایالات، چه بزرگ و چه كوچك، چه پرجمعیت و چه كم‏جمعیت، دو نماینده (سناتور) دارند.

قانونگذاران آمریكایى كوشیده‏اند تا اختیارات قانونگذارى دو مجلس، با هم برابر باشند. این تساوى در همه موارد رعایت شده، جز در مورد حق ابتكار (طرح) در زمینه قوانین مالى و مالیاتى كه منحصرا به مجلس نمایندگان تعلق دارد. اما در عوض، به مجلس سنا این حق داده شد تا طرحهاى نمایندگان در زمینه مسائل مالى و مالیاتى را حك و اصلاح كنند. این امر، تا حدودى حق انحصار مجلس نمایندگان را تعدیل مى‏كند.

در سایر موارد، قدرت سیاسى میان دو مجلس به طریق زیر توزیع شده است:

الف) در صورتى كه هیچ كدام از نامزدهاى ریاست جمهورى نتوانند در انتخابات، اكثریت لازم (نصف به علاوه یك هیأت انتخاب‏كننده) را به دست آورند، مجلس نمایندگان حق دارد از میان سه نامزدى كه بیشترین آرا را به دست آورده‏اند، یكى را به عنوان رئیس‏جمهورى انتخاب كند. همچنین مجلس سنا مى‏تواند در كیفیت مشابه، از میان دو نامزد معاونت رئیس‏جمهورى كه بیشترین آرا را به دست آورده باشند، یكى را به عنوان معاون رئیس‏جمهورى برگزینند.

ب) در آیین محاكمات سیاسى مسؤولان اجرایى، اگر رئیس جمهورى، معاون وى، وزیران و سایر مسؤولان سیاسى فدرال دست به اعمالى بزنند كه از لحاظ حقوق جزاى آمریكا، جرم شناخته شده باشد، مجلس نمایندگان، پس از رسیدگى و تهیه مقدمات كار و صدور ادعانامه علیه فرد متهم، پرونده را تكمیل نموده، براى رسیدگى و صدور حكم، به مجلس سنا ارسال مى‏دارد و مجلس سنا نظیر یك دادگاه، رأى خود را مبنى بر محكومیت یا برائت متهم صادر مى‏نماید.

ج) در انتصاب وزیران، دیپلماتها، مستشاران دیوان عالى فدرال، رئیس‏جمهورى باید با تأیید مجلس سنا اقدام كند. علاوه بر آن، مجلس سنا در تصویب قراردادهاى بین‏المللى نیز مشاركت دارد. بنابراین، با وجود مساعى قانونگذار در توزیع مساوى قدرت میان دومجلس، كفه ترازو به سود مجلس سنا سنگینى مى‏كند و این امر براى برجسته كردن خصلت فدرالى دولت ایالات متحده آمریكا و مشاركت نمایندگان دول عضو در حساسترین تصمیم‏گیریهاى دولت مركزى بوده است.

جمهورى فدرال آلمان: پارلمان آلمان از دو مجلس به نام «مجلس فدرال» و «شوراى فدرال» تركیب یافته است. نمایندگان مجلس فدرال، با آراى همگانى، مستقیم، برابر و مخفى، توسط مردم آلمان انتخاب مى‏شوند و قطع نظر از علایق سرزمینى خود، نمایندگان كلیه مردم آلمان به شمار مى‏آیند. در حالى كه شوراى فدرال، ركنى است كه به واسطه آن، سرزمینهاى عضو كشور فدرال در قانونگذارى و اداره جامعه شركت داده شده‏اند، شمار نمایندگان سرزمینها در شوراى فدرال از لحاظ عددى، متفاوت و تابع جمعیت هر سرزمین است؛ یعنى حداقل سه‏كرسى براى هر سرزمین پیش‏بینى شده است. ولى اگر جمعیت هركدام از آنان از دو میلیون تجاوز كند، چهار كرسى و هنگامى كه از شش میلیون نفر بیشتر شود، پنج كرسى دارا خواهند شد. البته باید درنظر داشت كه اعضاى شوراى فدرال از سوى حكومتهاى دُوَلِ عضو، تعیین مى‏شوند، نه از سوى مردم سرزمین. بنابراین، قدرت مجلس فدرال از هر جهت، بیشتر از شوراى فدرال است. مثلاً شوراى فدرال، بر خلاف مجلس فدرال، در تعیین صدراعظم نقشى ندارد و وزیران فقط در برابر مجلس فدرال، مسؤولیت سیاسى دارند. در زمینه قانونگذارى نیز اختیارات شوراى فدرال نسبت به مجلس فدرال محدودتر است.

انگلستان: پارلمان انگلستان نیز مركب از دو مجلس لردان و عوام است. مجلس لردان، مركب از نجبا، اشراف، روحانیون و صاحب‏منصبان عالى كشور است و مجلس عوام، مركب از نمایندگان بورژوازى، بازرگانان، صاحبان حرفه‏اى دستى، پیشه‏وران و امثال آنهاست. هرچند قبل از قرن نوزدهم، اختیارات مجلس لردان بیشتر از مجلس عوام بود و در قرن نوزدهم به گونه‏اى این دو مجلس، هم سطح و برابر شدند، اما با اصلاحات قانونى سال 1911 و 1949، برابرى دو مجلس، چه از لحاظ قانونگذارى و چه سیاسى، رسما خاتمه یافت و مجلس عوام كه انتخابى و مبتنى بر آراى عموم مردم انگلیس بود، به كسب مقام درجه اول نایل شد و مجلس لردان، ضمن حفظ تركیب سنتى، به عنوان ركن تأمل و مشورت و با اختیارات بسیار محدود، در چهارچوب پارلمان انگلیس باقى ماند.(25)

1- مدرس حوزه و عضو هیأت علمى دانشگاه علوم پزشكى بابل، محقق و نویسنده.

2ـ ماده 36 قانون همه‏پرسى، مصوب 4/4/1368.

3- همان، ماده 27.

4- همان، ماده 37.

5- اصل 72.

6ـ صحیفه نور، ج 19، ص 171.

7- ماده 28 تا 30 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 7/9/1378.

8- ماده 27 قانون انتخابات و ماده 3 قانون اصلاح قانون انتخابات، مصوب 25/8/1379.

9ـ بایسته‏هاى حقوق اساسى، صص 202-199 و حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، ج 2، صص 126-124.

10- ماده 118 آیین‏نامه داخلى مجلس.

11- همان، مواد 114 و 190.

12- همان، ماده 119.

13- اصل 59 قانون اساسى.

14- اصل 89 قانون اساسى.

15- اصل 65 قانون اساسى.

16- ماده 103 و بند 2 ماده 120 آیین‏نامه داخلى مجلس.

17- بند 3 ماده 120 و بند 2 ماده 159 آیین‏نامه داخلى.

18- اصل 68 قانون اساسى.

19- اصل 69 قانون اساسى.

20- اصل 78 قانون اساسى.

21- ماده 122 آیین‏نامه داخلى مجلس.

22- ماده 123 آیین‏نامه داخلى مجلس.

23- ماده 124 آیین‏نامه داخلى مجلس.

24- ماده 125 آیین‏نامه داخلى مجلس.

25- ر.ك.: بایسته‏هاى حقوق اساسى، صص 198ـ182.